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O Caso Samy e o ‘asilo consular’

Em 21 de julho deste ano dois ativistas e uma advogada entraram na sede de um consulado no Rio de Janeiro e pediram a cônsul asilo. Esse evento desencadeou uma série de discussões e debates acerca do Asilo Consular. O próprio termo é discutível. Entre as várias afirmações que circularam em torno deste tema estão a de que o asilo não é possível em sede consular, mas apenas em embaixadas, a de que não cabe asilo em casos de países democráticos e a de que consulados não são invioláveis nem sustentam imunidades. A respeito vários esclarecimentos devem ser feitos.

Primeiramente, devemos entender a questão da inviolabilidade dos consulados. A Convenção de Viena sobre Relações Consulares de 1963 dita em seu artigo 31 que:

Inviolabilidade dos locais consulares
Os locais consulares serão invioláveis na medida do previsto pelo presente artigo.

As autoridades do Estado receptor não poderão penetrar na parte dos locais consulares que a repartição consular utilizar exclusivamente para as necessidades de seu trabalho, a não ser com o consentimento do chefe da repartição consular, da pessoa por ele designada ou do chefe da missão diplomática do Estado que envia. Todavia, o consentimento do chefe da repartição consular poderá ser presumido em caso de incêndio ou outro sinistro que exija medidas de proteção imediata (grifo nosso).
Como vemos, ainda que a inviolabilidade dos locais consulares seja mais restrita que a conferida às embaixadas, os termos da Convenção de Viena ainda são suficientemente claros quanto a sua inviolabilidade. No caso em questão, inclusive no primeiro momento a entrada da polícia para efetuar a prisão foi proibida pela cônsul com base nesse texto legal. Não há portanto dúvidas sobre este ponto.

Voltamo-nos agora para o ponto crucial: é permitido ao consulado efetivar asilo diplomático?

Devemos, para responder essa pergunta, voltar nossa atenção para a Convenção de Caracas de 1954 sobre Asilo Diplomático, que diz em seu artigo primeiro:

“O asilo outorgado em legações, navios de guerra e acampamentos ou aeronaves militares, a pessoas perseguidas por motivos ou delitos políticos, será respeitado pelo Estado territorial, de acordo com as disposições desta Convenção. Para os fins desta Convenção, legação é a sede de toda missão diplomática ordinária, a residência dos chefes de missão, e os locais por eles destinados para esse efeito, quando o número de asilados exceder a capacidade normal dos edifícios. Os navios de guerra ou aeronaves militares, que se encontrarem provisoriamente em estaleiros, arsenais ou oficinas para serem reparados, não podem constituir recinto de asilo” (grifo nosso).
Aqueles autores que afirmaram que consulados não estariam autorizados a conceder asilo diplomático certamente se fiaram em uma interpretação estrita dos termos grifados. Uma leitura descontextualizada pode dar a entender que apenas embaixadas (sedes de missão diplomática) estariam dotadas de capacidade para conceder asilo diplomático.

Acontece porém que uma interpretação nesse sentido feriria de morte o principal objetivo – motivo de ser – desse instituto, já que restringir às embaixadas o poder de asilar aqueles que estão sendo perseguidos por razões políticas reduziria a capacidade de proteger humanitariamente aqueles que vivessem ou atuassem longe das capitais. Em especial no Brasil, esperar que aqueles que necessitem de tal proteção tenham que se deslocar até Brasília tornaria quase impossível o manto de proteção desejado pela convenção. Caso os militantes envolvidos no caso tivessem que ir até Brasília eles jamais poderiam ser protegidos.

Além disso, criaria a aberração que navios de guerra e acampamentos e aeronaves militares pudessem garantir asilo enquanto sedes consulares estariam proibidas de fazê-lo.

Outro ponto que deve ser reiterado, como já foi antes batido, é que as sedes consulares possuem inviolabilidade, assim quem ali entre está protegido dos agentes do Estado receptor até que o chefe da repartição o expulse ou chame os agentes de polícia para retirá-lo, criando-se de fato uma situação de proteção que só pode ser terminada pelo cônsul. Assim, nos parece claro que o Asilo Diplomático é sim cabível em sede consular.

Existe outro debate sobre a possibilidade de asilo em sedes de organizações internacionais. Não faz parte do escopo deste artigo bater este assunto em toda sua complexidade, mas faremos algumas considerações rápidas.

Inicialmente, as imunidades e inviolabilidades de sede de organizações Internacionais não são dadas pelas convenções de Viena sobre relações consulares e diplomáticas, cada organização tem seu sistema de imunidades definido por acordos próprios sejam gerais ou bilaterais. Muito comumente as imunidades e inviolabilidades são dadas por acordos bilaterais de sede que variam em forma e conteúdo.

Além disso e primordialmente, as organizações internacionais, ainda que tenham personalidade jurídica no direito internacional, não possuem soberania nem território para onde o salvo conduto possa enviar o asilado. Parece-nos portanto, a primeira vista, que as mesmas não devem possuir os poderes necessários para defender aqueles que ali entrem.

No entanto, é importante ressaltar que o maior objetivo da instituição do asilo diplomático é a proteção humanitária daqueles que estão sendo perseguidos politicamente em momento de urgência. Nesse prisma, estender a eles proteção que determinada sede que a organização possa possuir não seria contrário ao espírito desse instituto.

Outro tema que devemos perpassar é o da possibilidade de se asilar cidadão de país democrático. A própria cônsul do caso em questão disse, após negar o asilo, que este não caberia no caso de um país democrático.

Ora, mesmo a democracia pode gerar seus presos e perseguidos políticos, seja por ser uma democracia meramente no papel, seja por estar passando por momento de exceção (muitas vezes não claro ou declarado, ou restrito a determinada parte do território, como um estado federado).

De uma forma ou de outra, a natureza democrática do Estado não impede que se dê asilo, inclusive por que a decisão sobre o caráter político da perseguição é inteiramente do país que concede o asilo e este não tem nenhuma obrigação de dar explicações para sua negação.

Voltemos ao artigo segundo da Convenção de Caracas sobre Asilo Diplomático:
“Todo Estado tem o direito de conceder asilo, mas não se acha obrigado a concedê-lo, nem a declarar por que o nega”. (grifo nosso).
A conclusão imediata deste texto é que o estado não precisa prestar esclarecimentos ao negar e, por conseqüência os deve ao conceder.

Frisamos aqui que este entendimento também pode ser colocado em dúvida. Ao forçar o estado a dar explicações (o que o texto só o faz por exclusão) diminui-se as chances de uma decisão humanitária e aumenta-se a possibilidade de que questões políticas inter estatais sem nenhuma relevância para o mérito do asilo sejam levadas em consideração.

Infelizmente, as razões que levam a um Estado conceder ou negar um asilo são geralmente carregadas de decisões políticas relativas à relação entre países e passam ao largo do fim mesmo do instituto que é proteger a pessoa humana de perseguição injusta que normalmente pode levar a linchamento, tortura ou penas cruéis e desumanas.

Como já dito as imunidades e inviolabilidades das missões são matéria de convenções e acordos além de serem um dos mais antigos costumes do direito internacional e visam apenas salvaguardar as relações entre os países, que se tornariam impossíveis caso elas não existissem.

Finalmente, devemos lembrar que os institutos do asilo e do refúgio podem se aproximar muito em caráter e objetivos mas não se confundem. O asilo é instituto típico da América Latina e é concedido pelo Estado por mera liberalidade não sendo sua concessão obrigatória por se tratar de uma prerrogativa estatal. O refúgio, por outro lado, é instituto geral de direito internacional criado e definido em convenção própria tendo seus efeitos e direitos correlatos regidos por esta.

O refúgio só pode acontecer no território do país que o concede, não podendo ser pedido em missões diplomáticas. O principal direito do pedinte de refúgio é jamais ser devolvido ao país que o persegue. Assim, mesmo que um Estado negue dar-lhe refúgio está obrigado a mantê-lo no seu território ou enviá-lo a outro Estado, que o aceite (NUNCA de volta a seu país de origem).

Escrito Por: Alexandre Tolipan

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